民營化

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民營化之困境與解決方案(Bill.Taipei.2002.11.04.)

政府自民國七十八年揭櫫國營事業民營化政策後,雖一再宣示貫徹民營化的決心,惟推動迄今僅完成二十六家事業民營化,其餘國營事業移轉民營之進度一再延宕。推動公營事業民營化,其間所涉及之因素,可謂極其複雜,本公司負責人歷年來處理多家公營事業民營化之輔導,深覺我國民營化歷程困難重重,歸結如次:

一、     民營化條件缺乏

某些國營事業本身之產業特性與經營條件,包括技術層次、核心產品、機器設備、業務開發能力等,皆不具市場競爭力,強加諸予民營化之要求,即便壓低標售底價,亦無人接收,除非接手者純粹覬覦其土地資產而已,台機鋼品廠標售民營化之殷鑒不遠。

二、     政策性限制障礙

礙於立法院決議,台電民營化須俟電業法修訂通過後,始得進行。然而修正案何時完成,仍在未定之天,故台電民營化時程如予提前,恐將跳票。此外,下列問題須先解決,否則台電根本無從民營:

(一)   未來核廢料如何處置?核後端基金如何運作?在無核家園政策下,是否可以增加核電機組?核電廠提前除役是否可申請國賠?預算從何而來?

(二)   水力電廠民營化後,水資源如何控管?水權費如何徵收?可否自主發電?

(三)   輸電網路民營化後,民營公司可否拒絕代輸?代輸費用如何管制?

(四)   民營公司可否解除長期購電合約,可否調整購電價格?如否,國庫能否補貼差額?

(五)   台電資產價值一兆二千億元,如公股最終保留34%,換言之,須釋出66%股權,如何吸納市場將近八千億元資金?

三、     民營化方式狹隘

如前所述,民營條例僅規定五種民營化方式,實不足以適用各種不同經營條件之國營事業。就以目前完成或進行中之員工承接經營個案而言,包括台汽(國光)、中興紙業(興中)、唐榮公路車輛(唐榮科技)、台鐵貨搬(進行中)、榮工公司環工部(進行中)、農工公司(進行中)等,所採用之方式與條件均各有不同,有些標售部份資產、有些移轉路權加標售資產、有些則是資產作價與員工所組公司合資併移轉原業務合約。

四、技術性拖延因素

部分國營事業本業經營已屬不佳,惟仍進行多角化經營或轉包業務,此等非其核心業務所造成虧損者比比皆是,徒增民營化之困難度。此外,有些事業所提民營化方案並不實際,員工為維護其工作權,也樂於空轉與內耗,有為者紛紛請調,致業務接單更形不易。

例如台灣省農工企業公司及高雄硫酸錏公司,自民國八十五年即開始規劃民營化,但由於本業經營困難,虧損累累,加上民營化方式之限制,造成從員工承接、股票上櫃、出售股權、標售資產…等手段皆已用盡,仍然無法完成民營化。空轉六、七年之代價為數十億元國庫的虧損。

五、工作權配套欠缺

民營條例雖然明定,民營化後員工依自由意願隨同移轉,然而實況並非如此,因為民營條例第八條規定:「公營事業轉為民營型態之日,從業人員願隨同移轉者,應隨同移轉。但其事業改組或轉讓時,新舊雇主另有約定者,從其約定」。以新生報業兩大報而言,總共近一千多位員工,實際隨同移轉者,不超過二百人,剩餘員工多數宣告失業。又如中船之再生計畫,一次資退二千餘人,同樣未能協助就業。民營條例若只考慮民營化基準日前之規劃與執行,未顧及員工之就業安排問題,員工(工會)當然會極力反彈。

六、非理性抗爭延宕

長期以來,勞資互不信賴之問題,在民營化執行過程中更加突顯,致工會往往不顧民營化方案之優劣,一概反對到底。此外,由於一經當選工會理監事,就擁有不需工作之權利,既得利益受損,不免鼓動員工拒絕接受民營化。例如部分台汽員工聽信工會言論,未投資新(國光)公司者,最後只得與工會幹部四處抗爭。

七、胃納量資金不足

民營化時程大抵基準日相近,釋股金額龐大,可能造成市場胃納量不足而延宕期程。例如中華電信國內外釋股,與即將採取同樣釋股模式之中油及台電,以目前景氣而言,能否吸引投資者介入並不樂觀。如不調整民營化方式,渠等民營化期程,恐將遙遙無期。

八、結構性衝突問題

國內經濟景氣低迷,政爭加劇,失業率攀升,艱困公司持續惡化,民營化特種基金不足以支應員工年資結算金,即便擁有土地也無法完成標售,何況有些早年土地設定抵押金額可能已高於目前市值,公司經營者不願降價求售,負債不斷惡化,淨值轉負。此外,民意代表介入待民營化公司或主導工會抗爭之問題,政黨輪替後並未稍歇,凡此皆不利民營化政策之執行。

面對民營化困境,本公司認為可以歸納以下解決之道:

一、     停關倒破機制之建立

對於無關國家安全、不需要維持公營型態且毫無民營化條件之機關或事業,政府應可考慮允許國營企業停關倒破(停業、關廠、倒閉、破產,引自環球經濟社林建山博士用語),也就是採取撤資或退出市場之策略,以打破國營事業不能破產之神話,如此必然減少國營企業主事者觀望態度,加速尋求民營化契機。至於涉及公權力行使之事業,則可採取委託經營或公辦民營型態,交由民間執行。

二、     政策性任務之解除

台電、中油、中船等關係國防之事業,應從國家整體利益、國家安全與能源政策,設計符合國情之民營化模式,跳脫非得完全民營化政策之窠臼。例如,台電民營化可比照韓電模式,採三階段進行公司化及民營化,依序為發電、配售及輸電(公司化後屆時再斟酌是否民營化),對於不適民營之事業(如核電、輸電),則考慮維持公營。

三、民營化方式之擴大

雖然民營條例僅規定五種模式,但中興紙業之民營化模式,其對象為員工所組成之新公司。雖然中興紙業原來六億多元之原料及抄紙機,最後第三次在不定底價下,始由員工自組之興中紙業以520萬元得標,幾乎以無償方式,將公司交由員工承接,論者或謂此舉是否有圖利他人之嫌。然而未民營化前該公司每月虧損七千萬元,一年虧損國庫約八億四千萬元,如不民營化,六億原料及設備,尚不夠一年之虧損,且如不經營,無異是廢紙及廢鐵一堆而已。新公司自去(九十一)年十月十六日接手經營,不但確保304名員工工作權,經營迄今已經開始盈餘,員工承接前後,可謂天壤之別。中興紙業之案例如能具體納入民營條例,則包括執行或送審中的台搬公司、省農工企業、榮工公司環工處等,以員工承接方式規劃民營化,應可迎刃而解。為求民營化之順利進行,建議增加下列方式:

(一) 員工承接無償移轉設計:以艱困公司為限,無償部分以地上物及設備為原則,土地可採006688之設計,以公告現值之五﹪計算租金,前二年籌備階段免租金,第三、四年打六折,第五、六年八折計算,第七年以後始全額計之,租期九年,期滿有優先承租()權。至於員工所組新公司得承接原有業務(依政府採購法及採購契約要項23條有關契約之轉讓規定辦理)及實績移轉(原公司經營實績由主管機關函示由新公司承受,以利新公司投標資格)

(二) 結束營業:包括停業、關廠、倒閉、破產均適用民營化規範,讓員工權益不致受損,同時對於剋期完成民營化之事業,屆期未能移轉民營者,即以結束營業辦理,以免無限期拖延。

(三) 無條件撤資或退出市場:無關國家安全之產業,只要符合一定條件,政府可訂期完成撤資(公司)或裁撤(機關),對於該單位現職人員則啟動轉介或就業輔導機制,進行必要之安排。

(四) 減資再增資:目前民營條例第六條第一項第五款規定,民營化方式得採「辦理現金增資」,但實務上,許多國營事業均鉅幅虧損,採現金增資之前勢須先辦理減資,雖然減資意謂現有經營者承認事業經營失敗,如未減資而逕行增資時,市場又乏投資意願,因此減資再增資,實務上有其必要。

四、多角化增設之禁止

凡國營事業列管民營化後,均不得增設多角化營業項目,同時禁止從事新投資或承接中長期業務,以避免技術性拖延,增加不必要的因素與風險。此外,對於土地資產豐厚之國營事業,建議全面清查收歸國有,以避免土地資源之濫用、低度利用或閒置。

五、民營後輔導之設計

民營條例明定必須協助員工第二專長訓練,但過去均於民營化前辦理,成效不彰,因為員工仍有工作在身,加上推動民營化之不確定因素,致員工無法專心接受訓練。建議第二專長就業培訓,以半年為期,經費由原公司編列,受訓期間由勞委會提供失業津貼,並改於民營化後進行,由於局勢已定,未隨同移轉員工,訓練效果可期。至於隨同移轉之員工,如組新公司承接,則建議針對組織設計、人力資源規劃、薪資規劃、預算制度、責任中心、企業文化之建立等,給予經營輔導,俾新公司能早上軌道。

六、透明化溝通之管道

以目前執行中之台搬公司為例,由於所有會議均有工會代表參加,民營化各項方案之優劣分析,也讓工會共同參與,同時透過問卷徵詢員工意願以求共識,因此工會反而與資方站在同一陣線努力。可見透明之溝通計畫、民營化說帖、討論園地等,均有助民營化之推動。

七、策略性投資之引進

由於目前資金市場不足以吸納民營化強大資金需求,建議運用信託法、信託業法或未來不動產證券化條例相關規定,與國際投資銀行、不動產開發商、全球大型主題樂園、律師、會計師、建築師及顧問師等,合組國際招商團隊,針對擁有大批不動產而本業經營艱困之國營事業,以信託或證券化方式,開發土地資產,並將發行之受益權憑證加以處分,完成民營化,避免在時間壓力下賤賣國有資產。

八、前瞻性共識之建構

大有為政府已漸由小而美政府取代,民營化既是全球潮流,朝野政黨應站在國家利益異中求同,以尋求四方(政府、員工、全民、策略投資人)皆贏之策略。

 

CICO輔導民營化主要優點

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站在國家資產維護、員工權益保障、潛在投資誘因三方思考,研提最佳民營化方案,達成全民均贏之結果。

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協助資方與員工作有效溝通,並協助執行第二專長之訓練,讓員工能夠安心,並支持民營化之政策。

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跳脫政府、業主、投資者、員工以外之公正立場,提擬適當可行之建議案,作為決策之參考。

CICO民營化顧問服務費用

描述 規格 價格 備考
民營化規劃 每人天10,000元計算用人費 依合約所需期間加總

業務費、差旅費、食宿費、場地費另議。

民營化執行 每人天10,000元計算用人費 依合約所需期間加總
第二專長培訓 每小時3,000~5,000元計算講師費 依合約內容加總
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上次更新:2021年04月13日